La fin d’une exception belge ? La Cour de justice met sous pression la garantie prévue par la loi Breyne

Dès le 16 novembre 2023, la Commission européenne avait formellement mis la Belgique en demeure au sujet de ce régime de garantie. Elle estimait que celui-ci constituait une restriction injustifiée à la libre prestation de services garantie par la directive Services.

L’affaire trouve son origine dans le régime de garantie prévu à l’article 12 de la loi Breyne, qui fête cette année ses 55 ans. Cette loi protège les particuliers qui achètent une habitation encore à construire ou en cours de construction. En cas de faillite de l’entrepreneur ou du promoteur immobilier pendant l’exécution du projet, l’acquéreur doit pouvoir compter sur l’achèvement du logement ou sur le remboursement des montants déjà versés.

Pour assurer cette protection, la loi établit une distinction entre les entrepreneurs agréés et non agréés. Un entrepreneur agréé doit uniquement constituer un cautionnement équivalant à 5 % de la valeur des constructions, hors terrain ou quote-part du terrain. Les vendeurs ou entrepreneurs qui ne remplissent pas cette condition, à savoir les entrepreneurs non agréés, doivent fournir une garantie d’achèvement ou de remboursement couvrant 100 % du prix total des constructions, hors terrain ou quote-part du terrain. Cette garantie prend la forme d’une caution solidaire accordée par un établissement financier.

La Belgique justifiait cette différence en soulignant que les entrepreneurs agréés font l’objet d’un contrôle préalable portant sur leur capacité technique, leur solidité financière et leur fiabilité professionnelle. Ces entreprises ayant déjà passé avec succès un contrôle de qualité, un cautionnement limité serait suffisant. La solvabilité des entrepreneurs non agréés n’ayant fait l’objet d’aucune vérification préalable, une garantie plus élevée semblait dès lors justifiable, notamment en vue d’une meilleure protection du consommateur.

La Cour rejette toutefois ce raisonnement. Elle considère que l’obligation de constituer une garantie d’une telle ampleur constitue une restriction à la libre prestation de services, telle que protégée par la directive Services. L’article 16 de cette directive impose aux États membres de respecter le droit des prestataires à fournir des services dans un autre État membre que celui dans lequel ils sont établis. L’accès à une activité de services ou son exercice sur le territoire d’un État membre doit rester exempt d’exigences discriminatoires ou disproportionnées.

La distinction entre entrepreneurs agréés et non agréés limite, d’une part, la liberté des entrepreneurs ou vendeurs établis dans un autre État membre de fournir leurs services en Belgique et, d’autre part, celle des promoteurs immobiliers établis dans un autre État membre et qui ne peuvent obtenir d’agréation. Les entreprises étrangères souhaitant exercer une activité en Belgique supportent en effet des charges financières supplémentaires qui compliquent considérablement leur accès au marché belge.

La Cour relève également que le système belge d’agréation n’offre pas nécessairement une solution adaptée aux entreprises étrangères. Bien que la réglementation belge prévoie théoriquement la reconnaissance de qualifications étrangères équivalentes, la procédure s’avère particulièrement lourde dans la pratique. Les entreprises doivent produire de nombreux documents relatifs à leur situation financière, leurs capacités techniques, leur situation fiscale, leurs obligations sociales et leurs références antérieures.

Selon la Cour, de telles formalités peuvent décourager les entreprises établies dans d’autres États membres de proposer leurs services en Belgique. L’arrêt pourrait donc avoir une portée particulièrement large. Les nombreuses obligations et formalités requises pour obtenir une agréation peuvent dissuader un entrepreneur ou un promoteur immobilier établi dans un autre État membre et souhaitant fournir un service en Belgique d’invoquer l’équivalence de l’agréation obtenue dans son pays d’établissement. Elles peuvent également le décourager de démontrer qu’il remplit, sur le fond, les conditions prévues par la législation belge sur l’agréation.

La place accordée par la Cour aux promoteurs immobiliers mérite une attention particulière. Seuls les entrepreneurs peuvent obtenir une agréation. Les promoteurs immobiliers restent dès lors exclus du régime plus favorable du cautionnement de 5 % et relèvent presque automatiquement de la garantie plus contraignante. Pour la Cour européenne, cette différence ne peut se maintenir sur la base de la justification actuelle.

La Belgique avait tenté de défendre le régime en invoquant la protection des consommateurs ainsi que des considérations d’ordre public et de sécurité publique. La Cour écarte ces arguments. La directive Services prévoit uniquement un nombre limité d’exceptions à la libre prestation de services. La protection des consommateurs ne figure pas parmi ces exceptions. Concernant l’ordre public et la sécurité publique, la Cour estime que la Belgique n’a pas démontré que la garantie intégrale visait à prévenir ou à traiter une menace réelle, actuelle et suffisamment grave.

La Cour va même plus loin. À supposer qu’une protection supplémentaire du consommateur puisse servir de justification, le régime belge resterait disproportionné. La loi Breyne comporte déjà plusieurs mécanismes de protection. La propriété des travaux exécutés est transférée progressivement à l’acquéreur au fur et à mesure de l’incorporation des matériaux. Les tranches de paiement ne peuvent par ailleurs dépasser la valeur des travaux déjà réalisés. L’acquéreur bénéficie donc déjà d’une protection contre une part importante du risque financier lié à une éventuelle faillite de l’entrepreneur.

Dans ce contexte, la Cour estime difficilement justifiable qu’un entrepreneur non agréé doive maintenir, pendant toute la durée du projet, une garantie correspondant en pratique à l’intégralité du prix de la construction. Une telle obligation dépasse ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi.

La Cour relève également un certain paradoxe dans le régime actuel. En cas de faillite d’un entrepreneur agréé, l’acquéreur dispose uniquement d’un cautionnement de 5 %. En cas de faillite d’un entrepreneur non agréé, il bénéficie au contraire d’une garantie couvrant pratiquement la totalité du prix. La Cour observe ainsi que le consommateur se trouve, de manière assez ironique, mieux protégé lorsqu’il contracte avec un entrepreneur non agréé qu’avec un entrepreneur agréé. Ce manque de cohérence affaiblit encore davantage la logique du dispositif.

Pour le secteur belge de la construction, cet arrêt rend une réforme de la loi Breyne pratiquement inévitable. Le législateur devra réexaminer de manière critique la distinction entre entrepreneurs agréés et non agréés, au moins en ce qui concerne la garantie imposée. Dans sa forme actuelle, l’écart entre un cautionnement de 5 % et une garantie d’achèvement intégrale paraît juridiquement difficile à maintenir.

Le débat relatif à la garantie Breyne s’inscrit par ailleurs dans une problématique plus large. Le régime d’agréation lui-même fait l’objet d’une pression croissante. Le 12 décembre 2025, le Conseil d’État a annulé l’article 1er de l’arrêté royal du 14 avril 2024, qui relevait les montants maximaux applicables à chaque classe d’agréation.

Le Conseil d’État a estimé que les nouveaux seuils ne présentaient pas de rapport raisonnable avec les critères inchangés de capacité technique et de solidité financière fixés par la loi du 20 mars 1991 et ses arrêtés d’exécution. Autrement dit, le législateur avait augmenté les montants associés aux différentes classes d’agréation sans adapter en parallèle le système de garanties et les exigences en matière de personnel. Ce déséquilibre a conduit à une violation du principe d’égalité.

Mis en parallèle avec l’arrêt de la Cour de justice sur la garantie Breyne, ce constat fait apparaître une tendance plus générale. Tant le juge européen que le Conseil d’État s’interrogent sur la cohérence, la proportionnalité et l’accessibilité du système belge d’agréation. La réforme annoncée de la loi Breyne devra donc probablement s’accompagner d’une refonte plus approfondie des classes d’agréation et des conditions requises pour les obtenir.

Pour les entrepreneurs étrangers, l’arrêt ouvre de nouvelles perspectives. Une réduction du seuil financier facilitera leur accès au marché belge. Les entreprises belges devront, de leur côté, tenir compte d’une concurrence accrue en provenance d’autres États membres. L’arrêt pourrait également alimenter une réflexion plus large sur la place de l’agréation des entrepreneurs dans le droit belge. Sa portée pourrait ainsi dépasser largement la seule question de la garantie prévue par la loi Breyne.

Les prochaines années montreront comment la Belgique traduira ce rappel à l’ordre européen dans sa réglementation et quelles conséquences concrètes en découleront.

Yannick Ottoy et Nicolas Van Damme